作者為法國巴黎第一大學公法所博士候選人
對罷免案的檢討 欠缺制度性的考量
上週六,喧騰一時的「罷昌案」終於在投票率低落,贊成罷免票不達選罷法新制所規定最低門檻而以失敗告終。對於這個結果,有認為這是民進黨不惜與時代力量做對,堅持要在罷免制度設下最低門檻的舉措救了時代力量者;也有認為時代力量是因為堅持不被社會認同的價值,推動同性婚姻權而導致光環快速消退者;更有若干時代力量的支持者認為,這是因為罷免案設下最低門檻,所以反對罷免的選民認為「穩嗒嗒」因此不出門投票反對罷免者。
在一片眾說紛紜中,很遺憾尚未見到有什麼關於制度性的反省文章。似乎,罷免權[1]就是民主生活中,一種被大家習以為常,甚至認為應該予以活用的權利。然而,事實上真是如此嗎?
罷免權的活化:「國父思想」的復活
在總統已經直選超過二十年,政黨輪替已經是第三次的今天,在台灣要不厭其煩說明,台灣的憲政體制,甚至存在於人民心中的民主、憲政意識,還是在很大部分受到孫文遺教、黨國教育的毒害,似乎是老生常談。甚至,也許還會招致若干人的懷疑:怎麼到了今天還在提這問題?
事實上,罷免權被大家如此習以為常,當作民主體制裡面本該有之的一部分;甚至於,許多長期致力於台灣民主運動的志士,或甚至是時代力量過去在審議選罷法的立場,都認為必須將罷免權儘量活用,認為這是人民控制民選公職人員的強兵利器。以至於,罷免權根本違反民主憲政法理,運用起來對於民主憲政絕對是弊大於利的事實,似乎不為一般人所意識。有鑒於此,筆者不揣簡陋,在此為文試圖解說。
孫文:罷免權是人民控制政府的最好武器
稍有關心憲法的人都知道,我們的憲法本文,是由社民黨籍的張君勱先生主筆,在憲政體制上融合了孫文思想、蘇維埃體制與威瑪共和內閣制,拼拼湊湊而成。遠在現今適用的這部中華民國憲法起草、適用前,甚至遠在一九一一年中華民國建立之前,孫文數度在若干場合、講稿都曾提到,他心目中的憲法,不是要一部西方權力分立的憲法,而是一部權力集中、「為人民造福利」的憲法。
他認為,要防止國家濫用權力侵害人權,不是靠權力分立,而要靠「人民的四權」。也就是說,孫文認為,靠著人民擁有選舉、罷免、創制、複決等四權,就等於給了人民駕馭政府的煞車,不怕政府權力大,更不怕政府侵害人權。尤其是罷免權,更是克制政府的一大利器。在這裡,我們必須說明的是,在孫文思想中,立法委員並非民選議員,而是經由考試通過的一群負責政府立法的官員,因此也是所謂「政府」的一部分。
在台灣歷次的憲改中,各方提出很多關於憲政體制的改革方案。但是,罷免權的檢討,不僅不見於各方憲改方案中,相反地,還成為許多民主勢力的政治人物、改革團體成員所揭櫫,必須予以活化的制度。在這些人士心目中,罷免權是人民可以嚴格監督政治人物,避免政治人物在當選後偏離民意的重要手段。
然而,事情果真如此嗎?罷免權真的是監督政治人物,防止政治人物悖離民意的萬靈丹嗎?這樣的萬靈丹沒有任何副作用嗎?如果有副作用,那麼活化罷免權能夠為民主政治帶來利大於弊的效用嗎?
罷免權:另類台灣之光?!
事實上,以比較憲法來說,現今全世界各國之中,將罷免權視為人民監控中央行政、立法機關的制度之一,在憲政體制中設有罷免總統或國會議員這一類制度的國家,只有台灣與委內瑞拉。而採用罷免權作為人民監控地方官員或議員的國家,只有台灣、美國五十個州中若干州、加拿大的一個省、瑞士二十六個邦中的六個邦。而在這些除台灣之外的國家採行罷免權的地方,除了不是將罷免權完全適用於所有地方民選公職之外,幾乎都對罷免權之行使設下相當嚴格的門檻。而在全世界,無論在中央或地方皆有罷免制度之設計者,只有台灣!!
看到這樣的比較法數據,我們不禁要問:到底罷免權有什麼問題?以至於全世界在中央層級只有台灣與委內瑞拉適用這樣的制度?而在地方層級也只有台灣全境和美國、加拿大、瑞士的一部分?如果罷免權真的那麼好用?很多老牌民主國家為何不採用?如果罷免權真的能夠讓民選公職乖乖聽人民的話,那麼能夠促進民主,為何世界上一堆新興民主國家在民主化的過程中也不用?
罷免權的第一個副作用:傷害國會議員免責權和背後的民主制度
事實上,近代民主憲政所發展出來的很多細部規則,很重要的一點就是從英國內閣制發展出來的國會議員言論免責權。免責權的設立與發展,最主要就是要讓議員可以在國會中毫無顧忌,以自己的見識、良心與策略為準,(在議員已經全面民選後)基於在競選中提出的政見去問政,甚至於參政與聞內閣,免於各種刑事責任之追究。
國會議員的言論免責權這個制度歷經時代演變與學說辯論,在實務上與學說上都逐漸視為民主憲政體制中的核心機制。而後在各種制度設計的考量上,又進一步發揮免責權背後的設計精神,以致在這些國家不會要已經當選的民選官員或者議員,為自己的政策負責而免去其職務。因為,一個已經當選的官員或議員,如果必須顧忌他所說的言論、投票支持或反對的政策會帶來選區人民的不滿而遭致罷免,那麼,言論免責權要保護的,讓民選官員與議員能夠在自由發揮、自由辯論、集思廣益的最好條件下去實現政見的立法用意,甚至於整體的民主與自由,將逐漸空洞而至蕩然無存。
也因此,許多老牌民主國家如法國,早在大革命後經過一小段國民議會初期運作後,轉而禁止「強制委任」(mandat impérative,又譯為「命令委任」)代表之存在。也就是說,不需由選區選民投票後強制國會議員(還有由國會議員選出的閣員)之投票、施政方向。何故?就是因為在大革命後強制委任時期,不只民選議員不能充分發揮其能力,好好辯論出國家前途,好好作出國家的法治建設,反而製造許多政爭,大大降低大革命後建設民主國家的腳步。
罷免權的第二個副作用:民選公職不敢貫徹選前政見
事實上,所謂「強制委任」與罷免權,就是制度設計的一體兩面。根據這種想法,為了避免民選官員議員悖離民意,所以乾脆事事都要由地方民意先決定,然後依此決議訓令當選人照此投票施政。問題是,即使撇開政爭因素,在馬車時代已經難以運作的命令委任,到了大空梭都已經被淘汰的時代,除了類似美國總統大選選舉人團之類,數年一度單一議題的情況之外,怎有長期運作之可能?
強制委任是從正面限制民選議員官員,而罷免權則是從反面限制,認為只要官員、議員悖離民意,就可以用罷免權加以匡正。然而,事實上,我們都知道,在現今的世界,世事複雜價值多元,沒有任何民選官員與議員,其施政或問政之政見百分之百符合其選區選民之所望。
一般來說,以台灣現今狀況而言,就以統獨、經濟之左右、社會福利、年金改革等議題,就可劃分出遠遠超過兩個完全一致的群體,更何況加上類似同婚權利等社會議題?因此,如果說,我們在制度上容許罷免權的存在,而人民一有對於民選官員、議員政策上的不同意,那麼所有當選的官員、議員當選後將會面對選區中反對勢力藉罷免權對之牽制其施政問政。從而,民選官員和議員,也就不能貫徹選前提出之政見。從反面來說,這反而造成當選人不能兌現選舉支票,選民投票支持政見不能完全實現,違反了根本的民主制度設計原理。
罷免權的第三個副作用:罷免議題、進步議題都將消失於罷免與反罷免的操作中
也許有人會說,真理越辯越明,就是因為有罷免案,所以可以進一步檢視被罷免人的政策,這是施政、問政議題被檢討的好機會。同樣可能有人會說,既然民選官員與民選議員的權力是由人民經由選舉授與,那麼人民也應當有權力予以收回,因此還是應當活用罷免權。但事實上,以政策檢討辯論而言,從本次罷免黃國昌委員一事來看,對於同性戀婚姻權的討論,老早淹沒在各種罷免、反罷免的操作之中。甚至因為罷免與反罷免的操作,一項被大法官以進步價值承認,可以傲視全球的民主經驗,就這樣一再被污名化而模糊焦點。
從人民授與權力可以收回這點來看,也許有了罷免權的設置,理論上的確可以加強監督民選官員、議員的力道。然而,就如前文所言,罷免權的設置,第一個會傷害到的,就是民選官員、議員反而不能依據他自己判斷,在任期內自由施政、問政。相對的,民選官員與議員,變得永遠要顧忌選區中的反對勢力反對意見,無形中很多進步的法案與政策,就在支持選民的不諒解中,悄悄被深藏冰封。總體來說,有了罷免權的設置,對於民主政治的發展,反而是弊大於利。也就是基於這些原因,民主先進國家或新興民主國家,幾乎都不採用罷免制度。
罷免權的第四個副作用:加深大小黨競爭的不公平
另外,我們如果不從比較憲法的角度來看罷免權的不合於民主憲政,單單看我們的狀況,罷免權也是一個大黨比較能夠拿來對付小黨的政治鬥爭工具,不適合政黨的公平競爭。為何我們如此說呢?在地狹人稠的台灣,只要有相當的基層組織能力,要進行戶籍的遷移遠比美國、加拿大等國要來得容易。而大黨在這方面的能力,又遠比小黨來得強。過去在威權時期,我們時常聽聞「幽靈人口」影響選情就是一例。現今我們連轉型正義的基本工程都尚未定調,若干重要的轉型施政都還未上路,過度活化的罷免權,無異於對未來的政爭大幅開啟門路。
本次所謂的罷昌案,罷免者對之提出罷免案的理由之一,就是因為被罷免人支持同樣被大法官肯認的進步價值。所幸最後我們看到的結果是一位認真的國會議員,並未因罷免而去職,失去他發揮抱負的舞台,中斷他與選民之約定。這一次被罷免人是全台灣第三大政黨的黨魁,有相當的全國知名度,也有相當的政策制定、辯論能力。但儘管如此,所謂的罷免理由之一的同性戀婚姻權,也淹沒在罷免案的各項操作中。
我們假設另外一個狀況,萬一,今後遭到罷免提案的,是沒有類似全國知名度,或者不具那樣強韌的政策辯護能力的公職,結果會是如何?會不會從因為罷免權的設置,讓我們在未來失去眾多學有專精的官員、議員,因為顧忌選區的反對意見,反而不敢堅持自己的政見與價值?會不會因為罷免權的設置,讓我們失去一些沒有那樣的知名度,也沒有那樣辯論能力的好公職?
一場罷免案 罷出長久以來習以為常的憲政迷思
民主代議制度,本來就是以選票為民主正當性的授權機制,授與當選人權力去履行職務的一種政治制度。孫文在一百年前認為,罷免權可以成為他獨特的民主憲政體制的重要機制。事實上,就如同孫文其他不符合現代民主憲政體制的思想一樣,罷免權對於民主政治,可以肯定是弊大於利。假設罷免權真的對民主憲政有那樣的正面價值,現在老早通行於世界很多老牌民主國家了。正因為從法理上來說,從現實上來說,罷免權都是對民主憲政傷害過大的制度,因此採用的國家很少。就算是採用,也只是幾個國家的若干地方。而且,設有相當高的門檻以防止政治勢力惡用。
台灣從威權轉型為民主,中間也不過短短數十年,這本是國人值得驕傲於世界的一項成就。然而,很遺憾,不管是從選罷法的修正,或者罷免案的提出,到罷免案的攻防,到罷免投票落幕,我們都很少看到對於罷免權制度性的深入反省。台灣的民主才剛剛起步,步履依然蹣跚,各項制度改革方案,都還在進行中,或者還沒有進行通盤的學習、計畫、辯論。這之間,攸關憲政體制之改革,尚有相當的迷思存在。一場罷免案,罷出了長年來不為國人注意到的憲政迷思。或許,這反而是這場荒謬的罷免案唯一的正面效用吧?!
[1] 為檢討方便,本文所謂之罷免權,不包含各種因公職人員違法而受彈劾去職的彈劾權。