紐約市大學經濟系教授
隨著泛太平洋協定(Trans Pacific Partnership,TPP)十二國代表於二月四日在紐西蘭簽署他們在去年十月五日於亞特蘭大達成的協議,TPP正式進入國內立法機關的批准手續。任何國際貿易協定都是雙重的政治遊戲;即在國際上,各國貿易談判代表,唇槍舌戰,在談判桌折衝樽俎、討價還價,以爭取國家的最高利益。而在國內,各國政府則必協調各行各業,擺平各種利益團體的衝突,以及自由貿易成果的分配。因為任何自由貿易協定必定有得有失,勢將對各國各自的產業造成不同的衝擊。政府的角色在於如何使自由貿易受惠的產業(贏家)分攤社會責任,補償受損害的產業(輸家),使得贏家比自由貿易協定實施前更好,而輸家因得到適當補償,也不會因自由貿易協定而更差,整體的社會福祉則將得到更大的助益,以達成所謂(Pareto Optimum)。日後各國立法構審批時,各國政府將進行這種「國內政治」的遊戲。(All politics is local,Tip O’Neill)。國際貿政策的建構與 制定 也不例外。[1]
三個不確定的變數
依照時程,今後各國將依其國內法進行批准手續。目前美國預定於五月十八日,由貿易談判總署(USTR) 對國會提出正式評估報告。但美國國會依往例將在七、八月中休會,以便國會議員返回其選區服務選民。今年是美國大選年,十一月第二個星期二將產出新任總統、三分之一參議員、以及全部眾議員。九月國會復會後,國會九十天審議程式完成,但即刻對TPP進行表決機會不大。
雖然歐巴馬政府希望國會能盡速批准TPP,但目前各州總統初選業已開始,主要政黨的總統候選人因其政治考量,目前都對TPP持保留或有條件支持[2]。雖有不少因TPP受惠的產業大力支持,但從事政治者都深怕自己的政見無法面面俱到而 得此失彼 ,喪失部分選票。即使支持自由貿易最力的參議院多數黨共和黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell),也不希望在大選前進行對TPP的票決。
一般觀察,最有可能對TPP進行票決的時機很可能是在十一月大選之後的所謂「跛鴨國會」(Lame Duck Session)。因為斯時當選連任的議員已無後顧之憂,而不再連任的議員也將因自己無官一身輕,可以無所顧忌。一旦選舉結束,國會議員持續杯葛TPP的動機就消失了。這樣國會議員較能站在國家戰略利益上支持通過TPP。這時歐巴馬政府較有可能大力運作,使得TPP能在他任內完成批准。
第二個變數來自日本,安倍政府雖大力支持TPP,並將因TPP帶來的產業重整列為安倍三箭之一。但今年日本參議院有一半議員面臨改選,雖然安倍自信滿滿,但日本經濟回升,尚待觀察。日本對TPP的批准手續是否受到參院選舉影響,尚未可知,這是TPP的第二個變數。
第三個變數來自加拿大。TPP是在保守黨政府時代達成的協議,而現政府已由自由黨取代,參與TPP並不是加國選舉爭議議題之一,保守黨也非因TPP而失去政權(事實上自由黨也支持TPP)。只是未來加國議會評審TPP時,因朝野角色互換,難免有番爭辯。
政治意志決定一切
從各國自由貿易協定的簽署過程,吾人可以瞭解,政治意志 (Political Will) 是條約成敗的最後關鍵。假如主要各國當政者有決心將條約通過,則任何阻撓批准的勢力都可以政治方式解決。有時甚至於在締約國諒解之下,條約簽署之後,再以雙邊換文或者補充(Side Agreement)而使反對者改變立場。美韓自由貿易協定曾在國會擱置五年之後,也以換文方法獲得最後雙方國會通過。TPP的最終文本所呈現的,處處可見折衝、妥協的痕跡,各國都以附件方式取得諒解。
歐巴馬總統目前握有一隻尚方寶劍,即國會在去年六月底通過的《貿易推動法案》(Trade Promotion Act, TPA)。在此法案下,將來國會審批TPP時,只能投贊成或反對票,但不得對條約內容有任何修正。目前國會中對TPP保留的議員,多數只是吹毛求疵,並非全盤否定:諸如受藥廠所支持的議員對協議中專利年限的不滿,某些因製造業外移而失業率高的工業州對TPP未包括貨幣匯率操作的條款失望,將來都會提出反對的意見,但這些問題都非不能解決。
目前美國貿易談判總署所做的評估,不但針對TPP對各項產業的得失與利弊,詳細分析,而且對各州經濟的影響,也充分顧及。畢竟國會議員除代表各行各業之外,也代表其各自選區的利益。而加拿大政府在評估TPP時,也對TPP影響各省經濟的分析,有深入著墨。
至於日本,更無庸贅述,日本政府早已知道自由化貿易是擋不住的趨勢,農林省評估加入TPP 後,日本農產品將損失四兆日圓, 但若不加入TPP,日本的汽車、電子和其他工業將面臨上千兆日圓的損失。所以安倍政府早將因TPP而必須開放的產業進行重整。因此他們在農會改革、產業升級方面加快腳步。2014年日本首相還親自跑去農業先進的荷蘭取經,研究技術和資金的集約化,以日本有限的耕地面積去創造極高的農業產值。日本農業的再生計劃,成為安倍施政重心並建構成具體政策,自由民主黨並不因開放農業進口而喪失農民支持。日本經驗值得借鏡。
所以只要簽約國的執政當局,諸如美國、日本、加拿大都對TPP做充分的準備,有強烈的決心要讓TPP成為二十一世紀自由貿易協定的典範,則TPP批准只是時間問題。歐巴馬強調TPP讓美國而非其他國家諸如中國來撰寫貿易的規則,這對亞太地區而言尤其重要。事實上,TPP是美國重返亞洲一顆重要的棋子,美國國防部長卡特甚至說TPP是艘「航空母艦」,對美國在亞太地區具重要的戰略經濟利益[3]。
TPP規定簽署後兩年間,只要有六個成員國批准而其GDP佔全體會員國85%以上,即可生效。依IMF 2015年GDP資料,美國(64%)、日本(14%)、加拿大(5.7%)、墨西哥(4.4%)、澳大利亞(4.4%) 這五大經濟體,GDP佔全體會員國85%。這五個成員國加上任何其他一國以上通過其國內批准,TPP將正式上路,開放第二輪新會員的申請,成為亞太自由貿易區(Free Trade Area of Asia Pacific, FTAAP) 的主要推手。
入會條件制約新會員國的申請
TPP是孕育在APEC架構之下的自由貿易協定,所以其入會條件是APEC中有興趣的會員(Like-Minded Member)與TPP-12的同意。將來第二回合會員國的申請,務必雙軌進行,即向目前十二成員國分別尋求同意,但不一定要簽雙邊自由貿易協定。並向TPP提出入會申請,獲其多數成員同意。
我國為APEC會員,且甚早表示對TPP的興趣而得到美日等國的瞭解與支持。即將角色互換的朝野兩大政黨都表示對TPP的興趣與支持。加入TPP以擺脫對中國依賴,透過加入TPP邁入真正國際化而走向世界、可避免台灣在區域經濟整合上被邊緣化。所以加入TPP具有國內高度的共識。而對由中國領頭的區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP),各黨也有不同程度的興趣。但事實上,RCEP只是將東協與六個非會員國 (中、日、韓、印度、澳洲、紐西蘭)所簽訂的自由貿易區協定(所謂ASEAN+1’s) 化整為零,成立單一的自由貿易協定而已。所以RCEP成型前並無意招攬任何新的會員國,所謂參與RCEP,在現在階段而言,只是政治語言而已[4]。
外交上兩全的作法
但是RCEP十六國成員涵蓋我國貿易出口57%,我國也不必排斥有機會參加。新政府可以聲明台灣作為亞太經濟的重要成員上願意參與所有的經濟整合協定,包括TPP與RCEP。以預防「親美」、「和日」、「反中」的無謂指控。民進黨有反中傾向嗎?事實上,為突破突經濟困境,促進產業升級,加速經濟成長,民進黨主張臺灣必須 「取法乎上」 大力引入先進國家技術與資本,並拉近與美日國家的市場距離 而已!民進黨並沒有反中情結。
由於RCEP與TPP兩大集團中,有七個會員是重疊的(Dual Membership),包括日、星、汶萊、紐西蘭、越南,澳大利亞與馬來西亞。未來新政府在尋求雙邊貿易談判時,不妨先從這七國中與我國尚未簽署自由貿易協定的其他五國(日、澳、馬、越、汶萊)開始,如此一來可謂一箭雙鵰,累積多個雙邊協議,既可申請參加TPP,也有益於RCEP的申請準備。
由於TPP比RCEP捷足先登,並且以APEC為其孵卵器(Incubator),我國得以APEC會員身分申請。雖然在APEC中,我國被稱為Chinese Taipei,而在APEC高峰會上,我國元首也不能躬親參與,這或許還不是許多人心目中的最愛,但卻是不滿意尚可接受的選項。這樣或許比較容易繞過主權的糾纏,減低TPP成員因「中共因素」而排斥我國的申請[5]。
[1]註一:參閱 Peter C.Y. Chow “ Is There An Optimum Trade Policy Amid the Drive for Globalization?” a paper at the Conference on “Freedom, Equality and Governance in the making of Modern Democracy and Market Economy” in National Taiwan University. November 5-6, 2015.
[2]傳統上共和黨傾向支持自由貿易,民主黨因受勞工支持,對自由貿易並不熱衷。希拉蕊擔任國務卿時,是總統歐巴馬「重返亞洲」政策的主導者。但她不是 反對TPP,而是認為這個TPP是個被談判過程稀釋掉的版本,不符合原先的設計。而占國會多數的共和黨本身是支持TPP的。一九九二年大選在北美自由貿易區議題攻防時,柯林頓雖然採守勢,但當選後大力推動NAFTA並將APEC提昇為高峰會。
[3]參閱Tun-Jen Cheng and Peter C.Y. Chow “The TPP and Pivot: Economic and Security Nexus” in Peter Chow (Edited) “The US. Strategic Pivot to Asia and Cross-Strati Relation” New York : Palgrave Macmillan. PP 113-134.
[4]在總統大選電視辯論中,國民黨總統候選人朱立倫主席曾挑戰蔡英文主席為何只提TPP而沒提到RCEP。
[5]有不少國家的確願意與台灣談判自由貿易協定,但往往受到中國的干預而戛然停止。去年八月,馬來西亞與我國自由貿易協定談判的中止,只是冰山一角。