竹篙鬥菜刀:淺議半總統制下的交接條例爭議(下)

友善列印版本

四個月的憲政空窗期有高度違憲之嫌

關於長達四個月的憲政空窗期,馬總統認為他的任期還有四個月,顯然以增修條文中規定總統任期四年為由,意欲將其任期推行至五月二十日交接為止。而如果照馬總統的作法,則我國憲政實踐上,未來將會面臨每四年一次,每次為期四個月的憲政空窗期。面對如此嚴峻的憲政難題,有必要檢討並提出對策。

陳英鈐教授曾經為文指出,馬總統在二〇一二年任命陳沖為行政院長後公開宣告,其第二任期從當日開始。陳教授指出,依據「禁反言原則」,也依據新的憲政機關一經選出,原有憲政機關即已失去其民主正當性之法理,馬英九總統之第二個任期實際上應該在一月十六日總統改選即告終止。陳教授的宏文大論誠為正論,的確值得吾人深思,在此,我們嘗試從另一角度提出補充論述與法國憲政經驗,以供讀者參考。

(1)憲政機關任期能否改變?不可自肥,卻可自宮

在民主憲政體制中,任何公權力,特別是憲政機關,皆須有其民主正當性為存立與行使職權之依據。而每一部憲法中,對於大多數之憲政機關皆設有其任期,有明文予以規範者,有未明文予以規範者。然不管如何規範,有一項憲政規範是極為明確的:在該任期中對於該憲政機關任期的改變,只能縮減不能擴充。對此,有明確的例子可資說明:一九九九年國民大會進行第五次修憲,途中變調為「國大自肥修憲」,將該任任期延長,原訂至二〇〇〇年為止的任期,延長至二〇〇二年六月為止。該次修憲引起全國輿情嘩然,嗣後為大法官作出空前的釋字四九九號解釋,將該次修憲判為違憲,歸於失效。

釋字四九九號解釋將原本與其他憲法條文立於同等地位之一九九九年增修條文判定為違憲,其憲法上論據相當完整,在此我們僅就民選機關之任期相關解釋加以介紹。釋字四九九號解釋理由書中提到,「延長國民大會代表及立法委員之任期,係違反與選民之約定」,又提到「按代議民主之正當性,在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定,任期屆滿,除有不能改選之正當理由外應即改選,乃約定之首要者,否則將失其正當性。」在此,我們可以得知,大法官明言予以宣告違憲的,是違背選民付託,在該任期內自行將任期延長之舉,對於任期縮減並未禁止。

(2)長達四個月空窗期:違反憲法及各項法規之規範期限

事實上,憲法上不僅僅不禁止任期的縮減,相反地憲法上還設定各個憲政機關在任期中遇有出缺狀況,各種相關補選、繼任規定。我們不僅不能從憲法中看出憲法有禁止自行縮短任期之規定,相反還可從憲法或相關法上的各種補選、繼任所規範的期間,看出憲法或其他相關法律對於「繼任前的看守」所能忍受的時間限制。綜觀憲法與各項相關法規,如總統副總統選舉罷免法,如公職人員選舉罷免法等相關規定,在我國的實定法上,因各種原因導致的看守狀態所能容許的最高期限是三個月。從這項體系解釋的結果來看,本次因為提前大選而導致長達四個月的憲政空窗期,實已違反各項法規,包括憲法在內之規範期限。

提前交接不違憲,交接期長達四個月才違憲

事實上,既然大選提前舉行,交接也當提前舉行,此為法理上之必然。我們試問,假設今後任何當權者,隨意捏造一個理由將選舉提前卻又不提前交接,任意延長交接前之看守空窗期,則定期改選將民意之授權注入公權力機構以維持其民主正當性之機制,將被破壞制蕩然無存。假設這一任可以選務方便為由,提前兩個月改選總統,卻不提前交接,製造出長達四個月的憲政空窗期,那麼下兩任有何不可以一月底學校忙於期末考試,民間公司行號忙於春節之準備為由,因此再提前兩個月改選,而依舊執著於五月二十日交接,製造出長達六個月的憲政空窗期?再假設六個月的憲政空窗期也因毫無憲政上的制衡手段而成功實施,那麼再過兩任,當權者大可再以其他名目,任意將選舉提前,選在該當權者認為適當的時機進行,不顧長達六個月以上之憲政空窗期,恣意玩弄憲法,遂行其政治權謀。如此一來,當選者在長達四或六個月或此等以上的空窗期後方才就任,不僅在就任時可能要面對已經改變的民意,同時若任由此等空窗期從兩個月任意擴張為四個月再到六個月,無異於掏空民主憲政的定期改選規範。

(1)      避免掏空民主憲政的定期改選規範 : 明定交接期限

為了避免這種掏空定期改選規範的可能,美國的總統交接期間大約設定為兩個月。以我們九七年憲政改革取法對象的法國來說,現任總統歐蘭德(François Hollande)在選後九日,就與連任失敗的薩柯吉(Nicolas Sarkozy)前總統進行交接,宣誓就任總統。而短短九日間進行交接,交出政權的前總統薩柯吉,自己選上總統那一次,從勝選到就任之間,也不過十日而已。

(2)法國總統促使政權交接順暢:主動縮短任期

有論者認為希望現有總統、副總統提前下台,違反憲法保障總統、副總統四年任期的規定。對此,除了以前述大法官釋字四九九號解釋的法理說明之外,我們亦提出法國憲政實例予以反駁。在法國第五共和,歷任總統並非都把憲法保障的任期「做滿」下台。首任戴高樂因為公民投票失敗,認為人民對其失去信任而提前辭職下台。第二位總統龐畢度則因病逝世,也沒把任期做滿。第三位總統季斯卡(Valéry Giscard d’Estaing)與第四位總統密特朗,都在他們卸任前,以方便交接,使國政無縫接軌為由,提前九或十日下台。第五共和伊始,憲法保障總統任期長達七年(2002年改為五年),兩位總統為使政權交接順暢,自行縮短任期,沒有任何學者或輿論,認為他們的舉措或贊成他們提早交棒的主張,有任何違憲之處。

看守狀態:不該是立法對行政權的恣意侵犯,而是基於民主正當性更替的必然要求

隨著立法院開議,民進黨與時代力量兩個黨團,提出政權交接條例相關草案,引起輿論熱議。同時,馬英九總統也繼續其沒有看守期間之謬論。政權交接是民主政治能否順利接續,順利持續的重要關卡。誠然,基於權力分立之民主原則,總統之憲政上權限,不該為立法者恣意限縮。然而,交接前對於總統權限的看守規範,本非基於立法者對行政權的侵犯意圖,而是基於民主正當性的要求,當新民意已然選出新的憲政機關,即將就任的新憲政機關,就應該保持在隨時準備接棒,推行國政的狀態;而舊有的憲政機關,基於看守法理,宜將其權限之運作做收尾、交棒的準備。交接條例之內容,也當節制在這樣的民主原則的規範之內,自不待言。在此謹提供對應台灣憲政體制架構之重要外國憲政法理論證與憲政實例,以供各方參考。

作者