民進黨「地方包圍中央」策略的歷史回顧(1989-2000年)

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今年的地方公職選舉,「地方包圍中央」策略再次被民主進步黨人士提起,引發一陣討論。其實,早年民進黨提出「地方包圍中央」策略,有其時空背景以及發展過程;透過歷史眼光的重新回顧,我們將能撥開政治上的紛擾與迷霧,更瞭解這個策略的開創性意義與時代侷限。

一、前言:「地方包圍中央」的時空背景

「地方包圍中央」策略,源於1989年民進黨人士張俊宏主編的《到執政之路:「地方包圍中央」的理論與實際》(台北:南方叢書出版社,1989年)一書,成為往後十餘年,民進黨透過縣市長選舉逐步取得政權的重要方針,並於2000年贏得總統大選。

民進黨當年提出「地方包圍中央」策略,其時空背景可分為外部和內部兩大部分觀察。外部的台灣政治社會環境是:1987年解嚴,1988年蔣經國總統逝世,以及社會運動的大量出現,致使政治氣氛大為鬆動。內部的民進黨環境是:1980年代兩條路線的競爭:一為結合黨外的地方實力派人物的「議會路線」,是以美麗島系為代表的「體制改革」;二為強調割捨地方派系舊有力量,以意識形態動員的「群眾路線」,是以新潮流系為代表的「改革體制」。

首先倡議「地方包圍中央」的張俊宏為美麗島系,該派系多有地方山頭型人物,有追求本身的派系利益之嫌,因而引來新潮流系的大加撻伐。然而有趣的是,「地方包圍中央」策略起初在黨內飽受抨擊,但在歷屆縣市長選舉中,總是有意無意地被提出來。

二、初試啼聲的1989年

1989年,民進黨首次面對縣市長選舉,選舉結果取得六席,得票率約38%,成績算是不錯。反之,執政的國民黨席次則滑落,原因是過去地方上少有強有力的非國民黨籍人士與之競爭,導致國民黨一向把精英放在中央公職人員的競選,形成地方選舉的空虛;反觀民進黨採取「地方包圍中央」策略,在國民黨提名中駟的縣市,推出上等精英之士,於是造成六縣市綠化。

總體觀察,國民黨採取的牽制政策(如雙派系主義下的輪流提名原則),地方派系對國民黨早已充滿各種恩怨情仇,以及部分民進黨籍縣市長以行政資源換取議員的支持,使民進黨得以結合不滿或失利的地方派系,擴大民進黨在地方的政治基礎。

值得注意的是,經過1991年國大代表選舉、1992年立法委員選舉,國會已經全面改選。當時的民進黨主席許進良提出「選舉總路線」,也就是逐漸脫離「社運總路線」,由「運動政黨」往「專業選舉政黨」(electoral-professional party)邁進,以爭取多數選民支持為目標。

三、表現平平的1993年 

1993年的選舉結果,民進黨取得六席,得票率約41%,席次未成長,表現平平。本屆選舉的政策面上,民進黨主打老人年金的選舉支票,但很快被國民黨納為已有;戰術面上,在「選舉總路線」的大旗下,「招降納叛」、「選票換政策」都成為有如雙面刃的必要之惡。因此,民進黨吸收了一些未獲國民黨提名、素質良莠不齊的地方政治人物入黨,以及出現家族政治(如高雄余家班)各擁山頭的局面。

「選舉總路線」不只使地方派系滲入民進黨,也給予社運人士「民進黨背離理想和道德」的觀感,認為民進黨參與社運,是為了成名以掠取社運資源,因而漸行漸遠,一部分社運人士在1996年成立「綠黨」。此外,民進黨在1991年通過「台獨黨綱」,確立基進台獨路線,但在1996年總統選舉大敗(得票率慘跌到約21%)後,經過內部的檢討與爭論,台獨的基本教義派出走,另外成立「建國黨」,使民進黨轉向務實台獨路線。

過去民進黨慣用悲情訴求進行省籍動員,在1994年陳定南參選省長打出「四百年來第一戰」告一段落。同年陳水扁參選台北市長時,提出競選口號「快樂、希望、陳水扁」,開啟民進黨新一波以流行性、綜藝化作為選舉包裝的風潮。從「選舉總路線」的落實到文宣策略的轉變,顯示民進黨越來越會打選戰。

四、首度過半的1997年

1997年,因為劉邦友、彭婉如、白曉燕三大命案的陸續發生,治安敗壞使社會大眾對執政黨有所失望與不滿,這股民心求變的氣氛有利民進黨。選舉結果,民進黨取得十二席,得票率約43%,地方縣市長席次首度過半。

國民黨由於選擇性地把地方派系大老,納為黨內的全國性領袖,並且強力壓制地方派系,唯恐其破壞政黨形象;黨中央強勢主導提名,在部分地區空降候選人,大打形象牌。因此,國民黨中央與地方的關係丕變,致使地方派系分裂嚴重,有些地方派系因而被民進黨吸納。

另一個觀察面向是1997年的修憲,削弱立法委員原有的重要性,以及同年的「精省」,停止省長與省議員的選舉後,使得省議員的中間人角色遭剝奪,而省長直接與鄉鎮市長進行「恩寵式照顧」(patronize)的情況也走入歷史。相對而言,縣市長掌握地方行政、財政等實質大權,有人以「諸侯政治」形容,因為每一位縣市長都像是雄霸一方的諸侯。

五、結語:從「地方包圍中央」到「政黨輪替」

1997年縣市長選舉,是民進黨邁向執政之路的關鍵一步,在台灣的地方政治版圖大幅擴充,儼然呈現「地方包圍中央」的態勢,終在2000年總統大選獲勝,完成我國首次的政黨輪替。

回顧1989年開始提出的「地方包圍中央」策略,最初目的是透過取得地方縣市長的席次,打擊國民黨的黨國體制,進而取得中央政府的執政權。隨著歷屆縣市長選舉,民進黨確立「選舉總路線」,選舉制度代替黨國體制,成為台灣最具正當性的政治權力與行政資源分配機制,民進黨也從選舉中不斷壯大。

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