大學退場怎麼退?市場機制不是唯一解

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近日大學入學相關新聞陸續見諸報端,這些報導看似年復一年,但如果關心教育議題,會發現「招生缺口」、「高教105大限」、「大學退場」等等的新聞越來越多。即便對大學是菁英教育或普及教育仍有爭議,但生源大幅減少,大學面臨嚴峻的退場壓力卻是普遍的共識。然而該怎麼退卻沒有被認真地討論過,一種尊重市場機制的說法隱約成為不證自明的道理,但這樣決定哪些學校退場真的好嗎?

台灣的高等教育歷經了「高教擴張」、「技專升格」及「一縣市一大學」等政策,現除馬祖外,每個縣市都有大學,學校數量最高時高達163間,即使這幾年已有學校陸續退場轉型,目前也還有157間。下表是106學年度各區域大學校數的統計,可以看出光雙北及基隆即有48間,佔整體校數的三成。另一方面,東部及離島地區加起來僅有13間,簡單的說,台灣的大學分布與區域發展吻合,西部高等教育資源高於東部,北北基的校數又明顯高於其他地區。

影響大學退場的因素很多,但因國內大學收入主要來自於政府補助與學雜費收入,生源減少將直接影響學校的財務,對私立學校的衝擊更大,因此過去討論退場問題時多集中在學生人數的變化。

依教育部統計,因虎年的因素,大專校院105學年度一年級新生人數較前一學年大幅減少1萬5千人,降為25萬5千人;另一波明顯降幅預測會在109學年度,將較前一學年減少約2萬7千人。117學年度一年級學生人數預測將僅剩15萬6千人,較15年前(102學年度)減少了11萬5千人(註1)。換言之,即便學校順利度過105大限的考驗,未來幾年學生人數仍將持續大幅減少,僅剩約目前六成左右的規模。

衝擊這麼大,且顯然對每間學校的衝擊不會相同。下表是106學年度新生註冊率不到六成學校的名單,當然註冊率低不必然意味學校必然退場(註2),名單中的學校也不代表辦學有問題,但註冊人數少絕對影響學校的學雜費收入,財務的壓力必定越來越大。

從這個名單可以看到幾個重點,首先,這19間學校清一色是私立學校,私校資源本來就比不上公立學校,學雜費又比較高,社會評價一般來說也比不上公立,自然承擔較高的退場壓力。

再者技職體系(14間)的學校數遠高於一般大學(5間),某種程度來說與過去重學術研究的公共資源投資以及社會評價相吻合,「重文憑、輕技術」,成績好的中學生多半優先選擇進入一般大學體系,其次才是技職學校。技職體系將會較一般大學承受更大的退場壓力。

進一步檢視這些學校的地理位置,表面上各區註冊率低於六成的學校數差異不大,然而對原本學校數就較少的縣市,減少一兩間學校對該地的影響卻是巨大的。以基隆市為例,將從先的3間減為2間,宜蘭縣也將從4間降為3間,彰化縣從5間降為3間。大學對縣市的影響決不僅止於師生的生活與消費活動,大學匯集了龐大的人才與資源,絕對有助於當地的人才培養、文化活動、社區互動以及產業技術研發協助等,倘若退場了,將使這些原本高教資源較少的縣市更形弱勢。

如果再檢視減少的學校類型,學校退場也可能影響當地學生的就學權益。以宜蘭縣來說,該縣目前有宜蘭大學、佛光大學這兩間一般大學以及蘭陽技術學院、聖母醫護管理專科學校兩間技職學校,倘若蘭陽技術學院退場了,即使尚有聖母護專,因開設的科系差異,宜蘭當地工科、商科畢業的職業學校學生,如果還要繼續進修,勢必必須到外縣市才有對應的科系就讀。

這對交通便利縣市學生的影響可能不大,但如果是東部、屏東縣等地的學生,就被迫不是放棄升學就是離鄉求學。當然,大學教育階段本來就沒有必須就近入學的道理,但對於經濟較為弱勢的學生,卻可能因此阻斷繼續求學進修之路。

也就是說,面對如此險峻的退場壓力,主管單位如果仍然不作為,只是推給所謂的市場機制,那麼未來台灣的高等教育極可能呈現這樣的面貌:大專校院公立比例將大幅提昇,私立技專校院大量退場,高等教育走向一般大學化與學術化、技職持續弱化。部分縣市的高等教育資源也將進一步弱化:區域內發展資源減少,學生為了求學也必須離開家鄉,其中職業學校學生受到的影響將更大。

很不幸的,國內的教育政策往往缺乏前瞻性,為了解決眼前的問題卻製造了新的難題。90年代為了舒緩升學壓力,專科學校大量升格,而造成今天供過於求。如果政府現在撒手不管,放任市場決定退場,那麼不用幾年勢必又要被迫處理區域教育資源不足、技職瓦解等問題。也因此現在政府就必須有個高等教育長期的規劃藍圖,思考到各地區教育資源的分布與學生受教權益,然後透過資源誘導或行政手段,未雨綢繆的積極介入。 

怎麼做呢?政府當然不可能也沒必要介入每間退場高風險學校的經營,但必須在考量國家區域發展與教育資源分佈等下,決定哪些縣市、哪些學校必須介入。以上面提到的宜蘭縣為例,為了保障宜蘭高職生的就學權益,可能就要考慮是否介入蘭陽技術學院,或是及早協助宜蘭大學或佛光大學開設相關的科系,再不然,也必須建立當地學生到附近縣市學校就學的機制。

教育部及相關部會決定哪些縣市需要介入後,要進一步診斷個別學校的狀況與條件是否與政策目標吻合,檢視現有科系、師資設備、學校治理等,從而決定是否介入該校,或是投注資源扶植同縣市其他學校。而會變成高風險學校,亦都存在著個別特定的問題,但既然作為教育機構,學生的受教權益與教學品質仍應是第一優先,政府不管採取任何措施,都必須要能確保現有學生的受教品質,甚至應藉此機會謀求教育品質的提升。

也就是說,對於這些學校現階段因資源缺乏所產生的併班上課、教師授課時數減少、師資專長不符、濫用兼任教師等等現象,政府資源投入同時,就必須積極謀求改善:增聘專長教師、引導教學恢復正軌、讓教師有餘裕投入教學研發或教育部社會責任計畫等。透過這些改善,不僅可以舒緩招生壓力,更能協助學校建立特色,與當地建立更緊密的合作關係。

此外,從上述高風險學校名單清一色是私立學校來看,政府的協助如果沒有佐以公共化的提升,就會變成是圖利。學校的狀況容有差異,但辦學資訊的公開透明,公益董事與公益監察人的引入,校產信託、董事會與校務運作的高度監督等,應是最起碼的要求。

政府既然是基於區域發展的理由介入學校運作,在地代表參與董事會也就順理成章。董事會外,如果能讓地方政府、在地藝文團體、產業界等與學校密切合作,學校才有機會扎根,建立生存的利基。
 
少子化狂潮下,未來學校將面對嚴峻的招生壓力,而台灣各地發展區域失衡,高等教育品質良莠不齊,技職體系也面臨消滅危機,這些挑戰沒有一件是簡單的事。但危機也是轉機,相信政府必定掌握更多更準確的資訊,也擁有龐大的行政資源與手段,關鍵是態度,期待政府相關部會不要再推諉,在高教退場尚未失控前,儘速擬定對策積極介入。

註1:資料來源:教育部,2017,「私立大專校院轉型及退場條例草案總說明」

註2:教育部列入專案輔導學校名單的條件包括:學生人數未達3000人且註冊率連2年未達6成、校務評鑑或2/3的系所評鑑沒通過、欠薪3個月等,參考文章

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