【南洋想想】東南亞軍備競賽的迷思

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自從冷戰結束後,東南亞國家的軍事現代化(Military Modernisation),如採購潛艦,成為學界與媒體常見的議題,甚至被稱為軍備競賽(Arms Race)。有時這些軍備投資又被連結到南海爭端,被視為區域國家對抗中國軍事強權的對策。然而,這些觀察與此區域國家的作為有相當的差距。

軍事現代化通常泛指國家獲取先進武器系統等軍事能力,而此舉往往導致他國不安而投資相關軍事項目予以反制。這種「行動-反應」(Action-Reaction)若是持續發展,有可能導致軍備競賽,例如一次大戰前的英德海軍競賽與冷戰時期的美蘇軍事競爭。不過這種模式忽略區域國家需要現代化的其他原因:首先,軍事裝備無法免於歲月的影響而老化,為避免過度老化而無法勝任任務,一定的投資以維持原有的功能,無論是翻修,升級或換新總是無可厚非。其次,軍備建設通常反映國家利益的變動,往往有備戰以外的目的,例如綏靖(Counter insurgency)與救災等非戰爭任務(Operations Other Than War)等。最後,各國都有不同分配資源的優先順序,而國防未必是最高的順位。這幾項現實的特徵都出現在東南亞國家的軍事現代化作為。

從冷戰結束起,東南亞國家就面對一項殘酷的事實:來自美蘇廉價或免費的軍事援助因意識形態對抗的終結而停止,於是國防財務的自力更生成為現實的問題,尤其是大量依賴外來軍事援助的國家,如菲律賓,寮國與柬埔寨。這些國家僅能節流開源,一面減少軍事規模與能力,例如昂貴的戰機就時常成為被犧牲的項目。另一方面尋求來自其他國家的二手貨成為來維持現有裝備後勤能量的經濟手段。對於使用美式裝備的國家如菲國而言,美國與其盟國出清的舊貨就是主要來源。對於俄式裝備使用國如越南等,則是前蘇聯與東歐國家。即使其他經濟狀況較佳的國家,包括最富裕的新加坡,也都會採購二手軍品,如德國的豹二戰車,來節約開支。

經濟狀況較佳的區域國家,如星馬泰等,則較有餘力更新裝備。不過更新的幅度則依各國財力,國防投資的意願與軍隊規模有關。新加坡受惠於足夠的財力,高比率的國防投資(至少3.6%GDP)與相對較小的軍隊規模,幾乎三軍全部的裝備系統都有穩定的壽限管理(Life-span Management),同時在後冷戰時期增加潛艦、兩棲登陸艦、空中加油機等額外的戰力。同樣具備較佳財力與小規模軍隊的汶萊則受限於人力的不足,使得軍力成長較為有限,目前仍無戰機執行空防,且部分海軍採購的船艦因為缺乏組員而轉售印尼。同樣受惠其經濟發展,馬來西亞、印尼與泰國也有相當程度的更新與擴張其防務能力,例如潛艦。不過維護這些新增的戰力未必容易,像是泰國的航空母艦則成為「買車容易養車難」的例子。在1997年成軍的航空母艦在不到十年內,其艦載的獵鷹式(Harrier)戰機就退出服役的行列,只剩下搭載直昇機的功能。此外,這幾國內都仍有較為老舊的裝備尚未汰除。

儘管經濟發展程度較低,越南與緬甸卻也可觀地強化其軍力。受到南海(越南稱東海)局勢的影響,河內將其國防投資集中於海空軍,例如東南亞最大規模的潛艦採購案(六艘)。只是如此一來,越南陸軍就像是冷戰的時空膠囊,鮮有更新。在1988年政變發生時,緬甸空軍沒有戰機,海軍沒有巡邏艇以上的船艦而陸軍僅有之前英國援助、二戰時期的戰車。自此之後,緬國軍政府運用中國的支援,並且從塞爾維亞、俄羅斯等未參與制裁的國家取得可觀的軍備,使得三軍形成完整的戰力,甚至自製巡防艦。換言之,較高的政策優先順位奠定越緬兩國的軍事現代化。

除開寮柬兩國,東南亞國家的軍事投資顯示其轉向重視海洋利益,故高比率的國防預算投資在海空軍的項目。不過這些投資未必完全以備戰為考量。菲律賓最近採購的兩艘船塢登陸艦(Landing Platform Dock, LPD)即為救災考量,因為沒有飛彈的菲國海軍加上薄弱的菲國空軍幾乎不可能執行正規兩棲作戰,反而是年年都有的颱風地震等天災成為菲國軍方最常面對的挑戰。兩棲船隻可以在港埠損毀的狀況下提供運輸,這對群島國家極為重要。同樣地,印尼海軍也有五艘船塢登陸艦,其救災考量高於對外投射兵力。水面作戰艦艇而言,汶馬泰等國以離岸巡邏艦命名,而非巡防艦或護衛艦(Corvette)。原因除了武裝較為薄弱外,更顯示對於護魚、反海盜等平時任務的重視。船艦之外,由於軍方時常為國內空運的提供者,所以運輸機與通用直昇機也都是各國必備且較有持續更新的項目。另外,泰緬等國家由於國內綏靖與反恐的需求,使得針對防範土製爆裂物(Improvised Explosive Devices, IED)攻擊的人員運輸車成為近年引進的項目,泰國甚至自力開發車款。簡言之,東南亞各國的軍事現代化亦反映非傳統安全挑戰的考量。

綜觀而論,東南亞的軍事支出持續增加主要是因應國防財務自主之需。而非純然備戰的軍購內容,顯示區域內國防主政者的多重考量,而非窮兵黷武。即便某些區域國家有著尚未解決的領土議題,各國有限數目的載具與精確導引彈藥(Precision Guided Munitions),加上各國普遍缺乏強大的國防產業,使得大打出手的可能性極低,畢竟外界的軍事禁運會有效地限制其作戰能力。因此,東南亞軍備競賽應屬跨大之詞。然而也因東南亞軍事現代化對於備戰的著手有限,使得中國的軍事優勢非常明顯,高於台海之間的差距。

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